por Stefano Michelet Dellamaria
Egon Montecinos Montecinos es uno de los máximos expertos chilenos en descentralización. Vive en Valdivia, pero nació en Pichirropulli, una localidad rural de la comuna de Paillaco, que en mapudungun significa «pueblo pequeño». Académico de la Universidad Austral, fue intendente de la región de Los Ríos entre el 2014 y el 2017. Es un fanático del regionalismo y de Colo-Colo: «En el fútbol y en el amor no importa descentralizar», nos aclara de inmediato. Se define como un «animal territorial» porque se movió durante casi toda su vida en un radio de doscientos, trescientos kilómetros a la redonda. Como si Pichirropulli fuera su centro de gravedad. Inquieto con los temas de la política, es irónico para expresar sus ideas y usa muchas metáforas para hacer comprensible la jerga académica. «Cada acto público debe ser un acto de pedagogía», afirma. Como de costumbre en estos tiempos, nos encontramos en una plataforma virtual, a la distancia, para conversar sobre territorio, regionalismo y descentralización.
¿CUÁNTO HA INFLUIDO LA VIVENCIA DEL PUEBLO CHICO EN TUS BÚSQUEDAS PERSONALES Y PROFESIONALES?
Ha sido fundamental para darle un sello a lo que investigo, hay mucho de proximidad en mi vida y en la agenda de investigación que desarrollo. Por ejemplo, el estudio de caso siempre es mi método. Y en la dimensión democrática igual; me crie en dictadura, nací en 1973, y me acuerdo que viví ahí hasta los veintiséis. Entonces, gran parte de mi vida la viví en un pueblo chico en dictadura y veíamos de manera muy periférica la política global, pero sucedían cosas que eran propias de ese tiempo, como el soplonaje. Afortunadamente, en el pueblo no hubo desapariciones, estuvo cerca. Pero mucho soplonaje, líderes políticos a los que no les resultaban las cosas por ser de territorios marcados, en la periferia. Todo esto ha definido mi investigación y mi forma de ser, las relaciones cara a cara son fundamentales.
¿Y EN LA POLÍTICA?
En lo político también, uno de mis sellos fue darles un lugar protagónico a los sectores apartados, alejados. La política para mí siem- pre ha sido una tangente, está ahí porque la estudio ―especialmente los temas locales y regionales―, me gusta, pero para observarla, jugar cuando se puede, pero no para hacerla una forma de vida. Ahí me falta algo, quizás lo que para algunos se llama ser un «animal político». Debe haber algún gen o algún virus que se te mete y te transforma en animal político y hace que te dediques a eso toda tu vida. Yo me considero un animal político, pero un gato, no un león. Me meto cuando puedo, cuando quiero y por supuesto cuando me invitan. No acostumbro meterme donde no me invitan, cuando me nombraron intendente no me fui a ofrecer a La Moneda. Me apasiona mucho más investigar, sistematizar, explicar, comprender procesos asociados a todo eso que se juega en la política. Me siento como esos comentaristas deportivos que tuvieron la posibilidad de jugar a la pelota. Tuve el privilegio de ejercer el rol de capitán del equipo acá en la región donde nací y me crie, siendo un hijo de la periferia. Eso me emociona. No tengo ganas incontrolables de volver a la política, tampoco una negación de lo que hice, muy por el contrario, estoy orgulloso de haber implementado innovaciones en democracia participativa que quedaron, como el Fondo Regional de Iniciativa Local Participativo.
¿CÓMO CREES QUE LOS CIUDADANOS DE A PIE ENTIENDEN LA NOCIÓN DE TERRITORIO?
Explicar el territorio es complicado, porque en el imaginario está asociado a la comuna, a la provincia, a la región. Es decir, a límites administrativos, no a construcciones sociales. A veces la gente lo asocia a «identidad». Entonces las personas no lo conceptualizan como territorio, sino a «cómo somos en regiones»: el chilote, el valdiviano, el unionino, el riobuenino, etcétera. Nosotros, los regionalistas, les agregamos otros elementos: el poder, lo económico, las vocaciones productivas. Y ahí ya se me pierde la ciudadanía. Cuando hablas de territorios ganadores, perdedores, competitivos, la gente se pierde y nosotros también. En general el regionalista tiene un problema grande: no sabe explicarle a la gente de Liquiñe, Neltume, de Pichiquema, de los territorios apartados, qué diablo está defendiendo de su vida cotidiana. Como regionalistas tenemos una misión: ciudadanizar esto para que sea efectivamente un tema de agenda pública, no de élite.
¿NO LOGRA ENTONCES EL MOVIMIENTO REGIONALISTA CONECTAR CON LA CIUDADANÍA?
Creo que no. Una de las críticas que les hago a los movimientos regionalistas en Chile y a quienes estudiamos el regionalismo es que estamos plagados de hombres y se pierde la dimensión femenina del territorio, que tiene mucho que ver con la proximidad, con las señales del día a día, con la capacidad de diálogo permanente. En general, la masculinización de la política tiene que ver con la imagen del gerente preocupado de los grandes temas; ese ideario, en mi concepto, está en retirada. Ricardo Lagos es la expresión de eso, pensando al país en cincuenta años más. Hoy la gente en regiones quiere, además de eso, otra cosa: escucha y solución a sus problemas. El movimiento regionalista en Chile también es elitista y no traduce sus conceptos en el lenguaje de la vida cotidiana, no logra seducir al habitante común de regiones. Si ya el tema de la descentralización es de élite, los regionalistas lo hacen aún más. No saben explicar, y digo «no saben» porque a mí me gusta explicarle a la gente qué es esto del regionalismo y la descentralización. Pero tampoco es un tema que a la gente le seduzca mucho, como para que se tome la sobremesa de un almuerzo familiar el día domingo o una conversación entre amigos con el asado. El tema no está ahí: hoy importan las pensiones, la educación gratuita, la mala calidad de la salud, la corrupción en la política, etcétera.
A PROPÓSITO DE ESTO, EL ESTALLIDO SOCIAL DEL 2019 SE PUEDE ENTENDER COMO UNA CRISIS DE LO COTIDIANO. ¿CUÁNTO CONTARON LAS REIVINDICACIONES TERRITORIALES? ¿FUE LA DESCENTRALIZACIÓN UN TEMA?
No mucho. Sería muy fanático si te dijera que la descentralización fue parte de los diez temas que estaban en la agenda pública al momento del estallido social. Probablemente, fue en la racionalización del estallido social cuando aparecieron los alcaldes y otros líderes políticos diciendo que el centralismo los tiene agobiados y que también en regiones van a protestar. Pero acá en Valdivia, en Puerto Montt, la gente protestaba porque la salud, la educación, las pensiones son miserables. Porque el petróleo, la bencina, está allá arriba. No fue el tema central. Cuando en noviembre de 2019 se firmó el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, allí recién se racionalizaron los problemas que teníamos acumulados.
Sin embargo, era un tema que desde hace un par de años estaba en la agenda política, luego de que se discutiera y aprobara ―en 2017― una reforma descentralizadora. El tema estaba tan aislado que fracasó. Fracasamos. La reforma a la descentralización se parece mucho a la Hidra de Lerna: le cortaron, metafóricamente, la cabeza al intendente y aparecieron el gobernador regional y el delegado presidencial. Este último es la expresión del centralismo, de negarse a perder poder, control. La presidenta Bachelet planteó la elección directa de la principal autoridad regional, el intendente. En ese entonces, lo único que no se definió descentralizar fue la cuestión de la seguridad interior, ahí estamos todos de acuerdo. Pero solo eso, no la gestión y la coordinación de los servicios. Y hoy día el delegado tiene capacidad de gestión de servicios públicos: significa priorizar agenda, designar y coordinar seremis, ser el responsable político de vialidad, de los caminos indígenas, etcétera. Ahí fracasamos como centroizquierda. El problema es que en esta materia de la descentralización el progresismo es muy conservador en Chile. Yo me considero progresista, de centroizquierda ―no de izquierda―, pero parezco ultraprogresista al lado de estos gallos que son muy conservadores a la hora de distribuir poder en el territorio. Jaime Quintana, Guido Girardi, por ejemplo, u otros como la mayoría de los senadores democratacristianos, algunos socialistas. La mejor expresión de lo que te estoy diciendo es que en el Senado la bancada regionalista es transversal, desde la udi hasta el Frente Amplio, pero es minoritaria. Ese es el progresismo en Chile.
MUCHOS DICEN QUE TENDREMOS UN «MONSTRUO DE DOS CABEZAS» CON EL GOBERNADOR REGIONAL Y EL DELEGADO PRESIDENCIAL COGOBERNANDO. ¿CÓMO CREES QUE SE CONSTITUIRÁ EL NUEVO ESQUEMA DE GOBERNANZA REGIONAL? ¿COLABORACIÓN? ¿COHABITACIÓN TENSA? ¿CONFLICTO ABIERTO?
Primero, yo creo que no va a ser un monstruo de dos cabezas. Las regiones nunca han sido monstruos, son ovejitas. Se van a poder dar diversos escenarios, va a depender mucho del territorio, de cómo son las dinámicas políticas de las regiones. Yo me imagino que en territorios que tienen menos exposición mediática, menor importancia país, podría haber mayor colaboración. En los sectores donde la ciudadanía tiene un rol protagónico en la gestión pública puede haber más colaboración, porque puede ser el cable a tierra y decir: «Oigan, déjense de pelear y preocúpense de los temas importantes». Pero en Santiago va a existir un problema de cohabitación política muy importante. Por más o pocas atribuciones que tenga el delegado, ahí vas a tener una dinámica política nacional instalada en la región Metropolitana, que es muy conflictiva en temas de orden público. El gobernador regional va a ser un jugador de veto que se va a unir mucho con la ciudadanía, va a estar en sintonía con sus demandas. Y el delegado va a ser un «presidente chico» para disolver marchas, etcétera, como lo era el intendente, pero con menos exposición mediática.
¿DÓNDE SE ORIGINA ESTE PROBLEMA?
Yo creo que lo complejo acá es que la función de gobierno no se deja completamente establecida en el gobernador regional, se comparte. La legitimidad ciudadana claramente está del lado del gobernador, pero una parte de la capacidad de gestión va a estar por el lado del delegado, primero. El delegado puede nombrar a los seremis, es el encargado de coordinar a los servicios públicos desconcentrados y deberá hacer presente a las autoridades nacionales competentes las necesidades de la región de manera oportuna. Es una gran fragilidad de este modelo, que creo va a producir relaciones poco cooperativas.
¿SE PUSO LA CARRETA POR DELANTE DE LOS BUEYES AL COMENZAR POR LA ELECCIÓN DE GOBERNADOR REGIONAL, CUANDO HAY UN CONJUNTO DE CUESTIONES QUE AÚN NO ESTÁN REGULADAS?
Si aplicamos la teoría secuencial de la descentralización, somos un país atrasado en términos de descentralización política. Por lo tanto, yo creo que había que dar este paso.
Ahora, el paso había que darlo con otros pasos secundarios que no se dieron, como, por ejemplo, dejar al delegado presidencial reducido a funciones de seguridad interior o de fiscalización de servicios públicos. Así era el diseño original de la reforma: que coordinara las policías, extranjería y fiscalizara si un seremi anda dejando en la mañana al hijo o hija en la escuela con el auto fiscal o si maneja tomado. Fiscalizar, que es distinto a coordinar. Ahí creo que está la principal falencia de la reforma política.
¿Y A NIVEL FISCAL?
Después debería haber venido la parte fiscal: aumentar el fndr (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) o fortalecer la capacidad de decisión del gobernador para cambiar partidas presupuestarias de recursos que ya están asignados centralmente. Pero no, sigue siendo el ministro. En mi concepto se debía dar el paso, pero se dio de manera incompleta. Como dice el colombiano Leyva Botero, la mayoría de los procesos de descentralización en América Latina fracasan porque le dan mucho énfasis a la autonomía política y poco a las relaciones entre los niveles de gobierno.
¿LA RECIENTE REFORMA ES EL TREN POSTRERO? SI NO FUNCIONA, ¿TENDRÁ SENTIDO SEGUIR HABLANDO DE DESCENTRALIZACIÓN, LUEGO DE DÉCADAS DE PROMESAS INCUMPLIDAS?
Si no hubiese existido el proceso constituyente, mi respuesta habría sido que hay que probar y profundizar esta reforma, al menos durante uno o dos períodos, y hubiese insistido mucho en reducir las funciones del delegado presidencial. Pero con el proceso constituyente, creo que esta reforma tiene muy poca vida. De hecho, he evitado todos los llamados de los regionalistas a mejorarla. Es una guerra pirriana que yo no estoy dispuesto a dar. La gran batalla se está dando por allá en la constituyente, ¿y nosotros queremos ir a dar una pequeña batalla? Mejor incidamos en lo constituyente, hombre.
Y transmitamos este mensaje: si vamos a seguir con un modelo unitario, el delegado presidencial no tiene por qué tener atribuciones de gestión.
¿ES EL FEDERALISMO UNA VÍA POSIBLE?
Si vamos a pasar a un modelo federal, asignémosle un propósito. No como el federalismo de los argentinos, de los venezolanos, de los brasileños, que no lo tienen. Nosotros sí podríamos construir un federalismo con propósitos, como la reivindicación indígena, la desigualdad territorial. O avanzar en un modelo regional como el italiano, el español o el colombiano, que me gustan mucho. He convencido a un par de amigos a que incidamos en el proceso constituyente y que dejemos que esta reforma avance. Que Piñera pase a la historia en este tema como lo hace en los otros, es decir, implementando algo que nunca quiso apoyar. Hay que tener los ojos puestos en la gran batalla, no insistir tanto en mejorar esto, creo yo, porque este gobierno no tiene vocación por mejorarla.
EN UNA RECIENTE COLUMNA ESCRIBISTE QUE DESCIFRAR LA IDEA DE DESCENTRALIZACIÓN EN CIERTOS ACTORES POLÍTICOS ES IGUAL A DESMENUZAR LA IDEA DE «PAZ PARA EL MUNDO», DADO QUE TODOS QUEREMOS PAZ, PERO ALGUNOS LA QUIEREN A PUNTA DE «BALA Y TANQUE». ¿CÓMO RECEPCIONA LA INSTITUCIONALIDAD POLÍTICA REGIONAL ESTE PROCESO? ¿SERÁ CAPAZ DE CONSTRUIR POLÍTICAS PÚBLICAS SI NUNCA LO HA HECHO REALMENTE?
Sin proceso constituyente, hubiésemos tenido que hacer un gran esfuerzo. Con proceso constituyente, los únicos que la van a pasar mal en términos políticos son los nuevos gobernadores regionales. Van a tener tres años… olvídate: el primer año no van a tener presupuesto propio, recién el segundo año van a elaborar su presupuesto. Solamente en 2023 los gobernadores elegidos ahora van a tener su sello. Y el 2023 capaz que tengan que rehacer la estructura organizacional regional. Este primer período va a ser horrible. Yo creo que la institucionalidad política no ha discutido cuál es el propósito que le quieren dar a la distribución del poder en el territorio. ¿Qué queremos resolver? Todo el espectro político, de izquierda a derecha, quiere descentralizar. Pero cuando tú comienzas a conversar con políticos de derecha y les dices: «Ok, pero ¿en qué consiste tu idea? ¿Vas a aumentar el gasto subnacional de 14,5 % a 27 %, para ponernos a la par de la ocde?», te responden: «Mira… sí, pero con instrumentos que permitan sostener el control del centro». Bueno, entonces tú no quieres descentralizar, quieres seguir administrando las formas de distribución territorial del poder político que instauró la Constitución de 1980, que produce actores subnacionales débiles. La dictadura quería tener competidores débiles a nivel subnacional en la salud y la educación para que el mercado hiciera lo suyo. Colombia tiene un modelo neoliberal como el nuestro, pero también Estados regionales tan fuertes que financian las universidades regionales hasta el 70 %. ¿De qué estamos hablando cuando hablamos de descentralización a nivel territorial? ¿Del modelo chileno perfeccionado, es decir, sin gobierno regional fuerte, para que el mercado entre y haga lo que quiera? No, ahí es donde la derecha no quiere y la izquierda se queda pasmada. La distribución territorial del poder político es ideológica. La institucionalidad política local poco ha procesado esto, y los regionalistas también: cuando te pones agudo emerge su visión conservadora, apocada, de quien ha tomado la descentralización como un eslogan. «No te pongas comunista, no te pongas extremo», me dicen. De inmediato aparece ese complejo de hablar de ideología, de hablar de política en los temas políticos territoriales. Es como si un futbolista te dijera: «Ya po’, no te pongas jodido. No hablemos de fútbol, no futbolicemos la discusión». Es un poco contradictorio.
MUCHO SE HABLA DEL CLIENTELISMO EN LAS MUNICIPALIDADES Y POCO DEL CLIENTELISMO EN LOS GOBIERNOS Y CONSEJOS REGIONALES, A LA HORA DE DISTRIBUIR LOS RECURSOS DESTINADOS AL TERRITORIO. ¿ESTE PROCESO AYUDARÁ A CAMBIAR CIERTAS DINÁMICAS?
Sería muy optimista si te dijera que sí; pero al menos le va a hacer algo de contrapeso a la captura política de los intermediarios con el gobierno nacional, que son hoy día los parlamentarios y algunos alcaldes con más peso. Pero no creo que con esto se sane el clientelismo político, incluso lo puede llegar a reproducir. Pero este es un análisis más de aula, porque si lo dices públicamente los detractores del proceso te van a decir: «¿Viste? Va a ser lo mismo». No se va a acabar la captura política y el caudillismo que hay en regiones, pero las fuerzas políticas se van a descentralizar de alguna forma, van a haber bolsones electorales en que van a tener que ir a negociar y no a imponer. Probablemente esto va a llevar a que descentralicemos también los partidos políticos. Por ejemplo, hoy día, para inscribir a un candidato de la comuna de Maule, Calbuco o San Juan de la Costa, al candidato a concejal de esa comuna lo tiene que inscribir su presidente nacional del partido, en Santiago. Es decir, el presidente regional no tiene ninguna incidencia, al menos formal. Eso es una distorsión, porque si hubiera una reforma política que define que los partidos a nivel regional pueden llegar a acuerdos e inscribir los candidatos en el Servel regional, otra cosa pasaría. Se comenzarían a empoderar las élites regionales, que hoy día no pasa. Una reforma de este tipo ayudaría a hacer contrapeso.
¿ES LA ESCALA REGIONAL UNA BUENA ESCALA PARA DESCENTRALIZAR? CREO QUE ES UNA DIMENSIÓN ENGAÑOSA, DIFÍCIL DE COPAR PARA LA SOCIEDAD CIVIL. ¿QUIÉNES TIENEN LA POSIBILIDAD O LA CAPACIDAD DE SER ACTORES A ESCALA REGIONAL?
Otra vez: depende del propósito. Cuando se crea la Corfo, se territorializa el país. Diseña territorios de planificación económica para reconstruir Chile. Luego la Odeplan hace lo suyo, pero también con una lógica de arriba hacia abajo, para el desarrollo económico. La dictadura persigue la seguridad interior y tiene fines geopolíticos. Nunca hemos construido territorios con fines democráticos a nivel regional, jamás. Las demandas de Los Ríos, de Ñuble, las que se están fraguando en Aconcagua, son demandas provinciales. Yo tengo una tesis, de que ―en una de esas― con la constituyente vamos a volver a las veinticinco provincias, que fueron las que generaron identidad y son capaces de cohesionar. Pero nunca el propósito ha sido empoderar territorios, nunca habíamos elegido autoridad regional. No hay rendición de cuentas. En Chile las diferencias se dan a nivel comunal, no a nivel regional. Mi respuesta no es taxativa, exhaustiva, pero claramente nunca hemos tenido la posibilidad de construir territorios regionales desde abajo, si no, hace rato tendríamos federalismo o un Estado regional. Las regiones siempre se han construido desde arriba, y esa es su gran dificultad para tener élites políticas y sociedad que las sostengan. Entonces la actoría social es más comunal. Mi esperanza es que los gobernadores sean gatillantes de identidades regionales.
